En la causa “Mugica Arce, Eduardo c/ AFIP s/impugnación de reglamento”, la sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba, integrada por los jueces Eduardo Ávalos, Ignacio Vélez Funes y Graciela Montesi, resolvió lo siguiente: 1.- Revocar la Resolución apelada, declarando la nulidad de la DISPOSICIÓN N° 71/11 dictada con fecha 16 de junio de 2011 por el entonces Director General de la Dirección General Impositiva – A.F.I.P., por violación a la garantía al plazo razonable, debiendo el citado organismo dictar un nuevo acto administrativo, de acuerdo a los lineamientos fijados en el presente pronunciamiento judicial. 2.- Devolver las presentes actuaciones al Juzgado de origen a los fines de que, con el objeto de garantizar la doble instancia judicial, se pronuncie sobre la procedencia o no del pedido de reincorporación y del reclamo patrimonial efectuado por el actor

 

 

 

El Sr. Eduardo Mugica Arce inició una demanda en contra de la Administración Federal de Ingresos Públicos para que se declare la nulidad absoluta de la DISPOSICIÓN N° 71/11 (AFIP) por la cual se dispuso su cesantía como empleado de esta dependencia, y se lo restablezca en su puesto de trabajo, con pago de los haberes devengados durante la suspensión preventiva y daño moral, con actualización e intereses.

 

El juez a cargo del Juzgado Federal n.° 3 de Córdoba rechazó la demanda entablada, por lo que Mugica Arce presentó un recurso de apelación y nulidad, en donde expuso lo que entiende como una incoherencia entre lo resuelto en sede penal y en aquella causa. 

 

Cabe recordar que las presentes actuaciones se sustanciaron en el marco del Sumario Administrativo N° 1147/93 ordenado por Disposición N° 31/93, por la presunta defraudación a la administración pública cometida por agentes de la Administración Federal de Ingresos Públicos, detectada como consecuencia del reclamo efectuado por la Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC), con fecha 20 de julio de 1993, por falta de pago del suministro eléctrico.

 

Lo referido, a su vez dio origen a la causa penal N° 5364/93 caratulada “Musante, Liliana Maria p.s.a. Defraudación”, tramitada ante el Juzgado Federal N° 2 de Córdoba, revistiendo la demandada en autos calidad de querellante en aquella.

 

En concreto, se investiga si la mencionada agente Musante habría librado una serie de cheques sobre una cuenta bancaria de la AFIP, utilizando para el llenado de cada uno de ellos una tinta borrable para obtener así las firmas autorizadas, modificándose luego el beneficiario de dichos valores y/o sus montos y asentando el pago como real en el banco de la repartición, los cuales fueron cobrados en la modalidad indicada, con la connivencia de Eduardo Mugica Arce, entre otros imputados por aquel entonces.

 

 

 

El juez Eduardo Ávalos, dijo:

 

“Ciertamente, advierto que en relación al primer tópico que plantea el recurrente, todo lo actuado y resuelto tanto en sede administrativa como en sede judicial conspira con la solución propuesta por el Juez de primera instancia.”

 

“Así, el primer cuestionamiento esgrimido por el representante legal del actor medularmente gira en torno a la violación de la garantía de obtener pronunciamiento en un plazo razonable.”

 

“En ese estado de cosas, tengo para mí que los conceptos allí volcados resultan lapidarios a la hora de abordar la problemática que se trata, en tanto mal podría este Tribunal desconocer aquellos parámetros que han sido valorados para hacer efectiva la extinción de la acción penal por violación de la garantía de ser juzgado en un plazo razonable, desde que trazando un paralelismo, el acto conclusivo del Sumario Administrativo estuvo suspendido a las resultas de lo que en definitiva se resolviera en la causa penal tramitada a partir de los hechos aquí investigados.”

 

“En ese contexto, advierto que la data del pronunciamiento del más alto Tribunal Penal de la Nación indicado, resulta contemporáneo en cuanto a su análisis, al momento en que se dio por finalizado provisoriamente el sumario administrativo, declarando la existencia de responsabilidad disciplinaria del agente Eduardo Alberto Mugica Arce y aplicándole la sanción disciplinaria de cesantía como consecuencia de haber incumplido los deberes establecidos en los incisos a) y b) del artículo 8° del Convenio Colectivo de Trabajo aprobado por Laudo N 15/91 vigente al momento de los hechos investigados. Así las cosas, el tiempo de duración del sumario administrativo se extendió desde su inicio hasta el dictado del acto administrativo impugnado por más de diecisiete años (entre el 27 de julio de 1993 y el 16 de junio de 2011).”

 

“Por ello, a la luz de la normativa que rigió la sustanciación del Sumario Administrativo, el curso del tiempo excedió también todo parámetro de razonabilidad de duración del proceso.”

 

“En ese marco, es posible observar que tanto el plazo de tres (3) meses previsto por el Régimen legal aplicable para la tramitación del Sumario de marras fue superado de un modo que no admite justificativo, aun considerando los supuestos que facultan su prolongación por un máximo de dos (2) meses cuando medien razones debidamente justificadas del Instructor o de la Junta de Disciplina, según quien lo requiera, o por un término mayor cuando exista expresa conformidad de la Dirección General; y justamente el excesivo tiempo acontecido obsta en este supuesto en particular a sostener su transcurso a partir del entendimiento de que los plazos durante los cuales el instructor debe llevar a cabo su investigación son ordenatorios, indicativos y no perentorios, en tanto el régimen que regula el procedimiento a seguir para la instrucción de sumarios no contempla la sanción de caducidad para el caso de su inobservancia. En definitiva, la profusa dilación que advierto sobre el plazo me impide en este caso en particular concluir en el sentido que lo propone el Inferior, tal como lo adelanté al comienzo del presente decisorio. Máxime cuando en modo alguno la normativa señalada facultaba al Instructor a suspender la sustanciación del sumario administrativo ni a la autoridad de aplicación a dictar el acto administrativo en los tiempos en que se hizo, salvo por supuesto que se tratara de una resolución absolutoria. Entonces, la sanción en cuestión debió ser dictada en tiempo propio y, en su caso, luego de resuelta la causa criminal, sustituida por una de mayor gravedad, si es que lo allí decidido así lo facultaba (conf. Art. 14.2 antes citado).”

 

“Tengo en cuenta que la misma naturaleza de la garantía de ser juzgado en un plazo razonable impide determinar con precisión a partir de qué momento o bajo qué circunstancias comenzaría a lesionarse, pues la duración razonable de un proceso depende en gran medida de diversas circunstancias propias de cada caso, por lo que el derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas no puede traducirse en un número de días, meses o años. No obstante lo cual, las particularidades más salientes de las dilaciones indebidas han sido desarrolladas en la resolución adoptada en sede penal, y me eximen de su reedición en la presente por encontrarse debidamente acreditadas, en el sentido de que han resentido las garantías convencionales y constitucionales de Musante.”

 

“No empece a la decisión que propugno, las razones que justifican la prejudicialidad penal y que, al parecer, en autos se impuso como un factor determinante sobre este aspecto. Aquí me detengo para señalar que si bien, dicha materia resulta ser una cuestión discutida, lo cierto es que si bien fue definida así en el entendimiento de que la Administración en el ejercicio de su potestad disciplinaria no puede imponer una sanción basada en la existencia de hechos que eventualmente la sentencia penal pudiera haber considerado inexistentes.”

 

“Pero nada de ello en el caso de marras se presenta como válido a tenor de lo resuelto en definitiva en sede penal, máxime cuando los hechos objeto de investigación en el sumario administrativo desde su génesis no se presentaban como controvertidos con respecto a los precisados en sede penal, y más concretamente a los definidos en el requerimiento elevación de la causa penal a juicio el 13 de abril de 2000; todo lo cual propiciaba una decisión sobre la responsabilidad de la agente Mugica Arce como la que en definitiva se dispuso. En su caso, se habría tratado de una decisión susceptible de ser sustituida por otra luego de concluida la causa criminal y en consideración de los resultados de la misma, a cuyo fin el ordenamiento procesal administrativo nacional prevé para tales supuestos el llamado “recurso de revisión” (art. 22 de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 19.549).”

 

“En suma, en lo que a la garantía del plazo razonable se refiere, entiendo que el procedimiento llevado a cabo por la Administración necesariamente debe ser abordado bajo un prisma de análisis global, ello de acuerdo a lo que se ha entendido por el “Principio de Unicidad del Estado”, que en el terreno administrativista implica que la Administración Pública, más allá de toda disquisición relativa a su organización administrativa y descentralización, sea orgánica o funcional, debe ser rigurosamente entendida como una unidad institucional teleológica y ética, ello en consonancia con lo que se proclama en relación a la responsabilidad internacional del Estado, lo que conlleva a criterio del suscripto a la declaración de nulidad del acto administrativo impugnado por haberse violado aquella garantía. Repárese asimismo la incoherencia que sería tener por extinguida la acción penal por violación al plazo razonable, pero dejar subsistente la responsabilidad administrativa del agente.”

 

“A la luz del proceso detallado, estimo del caso remarcar algunas referencias que han sido señalizadas y que en cierta forma se presentan como aspectos que sellaron la suerte de la cuestión que se aborda, en tanto denotan el descomunal plazo que se tomó la Administración para resolver el Sumario Administrativo, sin justificativo alguno y sin atender a los límites que ella misma se había impuesto.”

 

“Tales interrogantes encuentran contundente respuesta desde las numerosas constancias obrantes en el cuerpo de fotocopias del Sumario Administrativo, que dejan entrever que para el año 2009 ya se avizoraba la problemática tocante al plazo razonable; cuestión que por cierto no era ajena al conocimiento de la Administración y que me permite concluir con que ése fue el motivo por el cual la Administración se pronunció sobre la responsabilidad del agente, con anterioridad a que la sentencia penal que había justificado la suspensión del Sumario tuviese carácter de firme.”

 

“A la luz de tales revelaciones y como colofón de todo lo expuesto, me permito discernir –tal como ya lo adelanté– que la Administración bien pudo anticipar su definición, y evitar de ese modo la violación que aquí ha quedado patentizada en tanto, a ojos vista, el desarrollo del proceso penal en definitiva no resultó –aun cuando así había sido propuesto y procurado– un valladar para su decisión sobre el fondo del asunto, tal como ocurrió en los presentes obrados. Recalco, la DISPOSICIÓN N° 71/11 (DGI), que dejó cesantes a los empleados de la A.F.I.P. – D.G.I. data de fecha 16 de junio de 2011 y el pronunciamiento de la Cámara Federal de Casación penal que declaró la extinción de la acción penal por violación de la garantía de ser juzgado en un plazo razonable, data de fecha 18 de abril de 2012. Y máxime cuando respecto de ésta última resolución se interpuso recurso extraordinario federal y luego recurso de queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación por denegación del primero; que fue resuelta el 1° de agosto de 2013, oportunidad en que adquirió carácter de inmutable –propio de la cosa juzgada– lo resuelto en la instancia penal. De ahí, entiendo que el agravio tocante a la omisión de control de constitucionalidad y convencionalidad alegado por el apelante aparece provisto de sustento real –en cuanto a la violación del plazo razonable–, correspondiendo en consecuencia su admisión en esta Instancia Judicial. “

 

“Siendo así, el resultado arribado, me exime de emitir opinión con relación a los restantes planteos que formula la actora en su escrito de agravios.”

 

“De conformidad a lo expuesto, corresponde: 1.- Revocar la Resolución apelada, declarando la nulidad de la DISPOSICIÓN N° 71/11 dictada con fecha 16 de junio de 2011 por el entonces Director General de la Dirección General Impositiva – A.F.I.P., por violación a la garantía al plazo razonable, debiendo el citado organismo dictar un nuevo acto administrativo, de acuerdo a los lineamientos fijados en el presente pronunciamiento judicial. 2.- Devolver las presentes actuaciones al Juzgado de origen a los fines de que, con el objeto de garantizar la doble instancia judicial, se pronuncie sobre la procedencia o no del pedido de reincorporación y del reclamo patrimonial efectuado por el actor.”

 

 

El juez Ignacio María Vélez Funes adhirió a lo dispuesto por el juez Ávalos y dijo:

 

“La solución propuesta es acorde a lo que ya sostuve en estos mismos autos y reiterado en la causa ‘Musante Liliana María c/ AFIP s/ Civil y Comercial – Varios’ (Expte. 11130071/2010) tal como ha referido el Juez preopinante al trascribir la parte medular del mi voto. Atento que las dos causas refieren a iguales hechos por cuanto ambos actores eran dependientes del organismo demandado y actuaban juntos en los hechos a ellos imputados. En mi voto refrendado por el señor Juez preopinante concluí que la administración había incurrido en violación al plazo razonable para dictar una resolución en el expediente administrativo iniciado en contra del actor, ello me exime de volver a analizar los fundamentos dados oportunamente en relación al plazo razonable que debe existir en todo procedimiento administrativo o judicial, los cuales considero en un todo aplicables al presente.”

 

“Atento a que el señor Juez de primera instancia rechazó la demanda entablada por el señor Eduardo Alberto Mugica Arce, y el criterio adoptado por esta Cámara se cierne a declarar la nulidad de la disposición administrativa cuestionada (Disposición Nº 71/11) por violación a la garantía al plazo razonable y ordenar a la administración que dicte un nuevo acto administrativo, impone la necesidad de que el señor Juez de primera instancia, atento al criterio adoptado en esta Alzada, se pronuncie sobre la procedencia o no de los restantes puntos solicitados en la demanda.”

 

“Esta postura se asume a los fines de garantizar la doble instancia en relación a esas peticiones, que no fueron resueltas oportunamente por el Inferior por cuanto rechazó la demanda.”

 

“Por todo ello, las presentes actuaciones deberán volver al señor Juez de grado a fin de que, atento a lo dispuesto en la presente resolución, se pronuncie sobre la procedencia o no de la reincorporación del actor y el reclamo patrimonial efectuado.”

 

 

La jueza Graciela S. Montesi adhirió al voto del juez Ávalos.

 

 

Informe: Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba